日前，河南省公安厅出台“防止冤假错案的十项措施”，开始进行大范围警界改革。从命案破案率连续7年全国排名第一到时隔一年突然宣布废除破案率等一系列考评指标，河南警方的转身令人瞩目。

　　由“以功为本”向“以案为本”转变，河南的警界改革被视作值得推广的样本。随着公安部建立全国公安民警违纪违法12389专用举报电话及互联网举报平台，更大范围的治警行动或将展开

　　从命案破案率连续7年全国排名第一到时隔一年突然宣布废除破案率等一系列考评指标，河南警方的转身令人瞩目。

　　日前，河南省公安厅出台“防止冤假错案的十项措施”，开始进行大范围警界改革。

　　在这份名为《关于印发〈河南省公安机关关于进一步加强和改进刑事执法工作切实防止发生冤假错案的十项措施〉的通知》中，河南警方提出，将建立起科学的绩效考评体系，严禁下达“刑事拘留数”“发案数”“破案率”“退查率”等不科学、不合理考评指标，不得以破案率、批捕数、起诉数、退查率等指标搞排名通报。

　　尽管在两千余字的文件中还包括刑事案件同步录音录像，所有案件实现网上流转等诸多内容，但废除破案率、刑事拘留数等传统考评指标仍引起公众的极大关注。

　　由“以功为本”向“以案为本”转变，河南的改革被视作值得推广的样本。但也有业内人士提出，摘掉破案率这顶“紧箍咒”，全新的考核标准能否在防范刑讯逼供和冤假错案的同时，起到督促民警“不懈怠、不折腾”的作用，值得观察。

　　破案率全国第一

　　在河南省公布十项措施前，浙江、江西公安厅都曾表示，将取消破案率等考核排名，并注重民警执法质量和提高民警素质。虽然两省的相关规定和措施与河南颇为相似，但并未像破案大省河南一样受到媒体热捧。

　　所谓破案率是指公安机关收到的报案数目，与成功侦破案件的比例。在公安系统，考核数据曾作为重要的评判标准。2001年，公安部颁布了《公安机关执法质量考核评议规定》，执法质量考核评议实行百分制，根据考核评议的内容范围，确定考核评议各项内容所占分数。各省区再结合本地实际确定统一的考核评议项目和评分标准。

　　如果以数据作为衡量标尺，河南警方的破案率高得惊人。以命案为例，河南省的破案率从2003年前的60%升至2009年的97.55%。网上追逃总量连续两年排名全国第三，百名民警破案数位居全国第二，2010年全省命案侦破率达到97.57%， 河南的命案侦破综合成绩连续7年位居全国第一。仅去年“破案会战”专项行动中，河南受到公安部8次通报嘉奖，公安部领导14次作出批示。

　　破案率“大跃进”的背后是各种破案排名和奖惩机制。一位要求匿名的基层民警告诉《中国新闻周刊》，破案排名将他们“折腾”得苦不堪言，各县的公安局长要向市局交“军令状”，重要案件要成立专案组，列出时间表，限期办结，天天有上级通报、周周有排名讲评，考评人员会实地进行打分，而年底命案的破案率达不到100%的县公安局的局长还要在大会上作检讨。“谁也不愿意排在最后，所以破案就一级级往下压。”这位民警称，有时连交警都要求投入案件侦破之中。

　　如果破案工作仍未有起色，上级会向县公安局派驻督察，对连续排名倒数的单位取消年度评优先资格。“排名都是其次，市公安局对县公安局长的任免有很大的权力，这才是县级公安局长最忌惮的。”上述民警说。

　　有惩必有奖。河南各市级政府拨出上百万经费作为侦破奖励，甚至有的规定每破一起命案补贴10万元，而对于侦破命案的立功民警往往很快得到提拔。

　　据媒体报道，在2009年的河南省公安机关的一次电视电话会议上，省公安厅发出了向年内新发未破的71起积压命案的“进攻令”，明确发案地市、县公安机关“一把手”为侦破第一责任人，组织侦破专案组，案件不破，专案组不撤。

　　在中国人民公安大学侦查学院副院长陈刚看来，这种做法是不科学的。现实中，案件侦破囿于多种客观条件，并不是每个案件都能成功侦破。

　　命案必破的逻辑

　　在破案率排名重压之下，刑讯逼供，弄虚作假经常成为破案的某种“捷径”。

　　今年49岁的刘卫中至今仍逢人便说自己杀了人，并绘声绘色地讲出“作案”细节，在河南省尉氏县锦被岗村，没有人把这个精神病患者的话当真，然而只有警方相信了。

　　2009年，河南开封市尉氏县发生一起命案，刘被认定为犯罪嫌疑人，命案宣布告破，刘因被鉴定为患有精神病，没有承担法律责任能力为由，不予追究刑事责任。

　　2010年5月，此事经媒体曝光后，河南省公安厅通报，尉氏县公安局局长郑伟因在命案侦破中弄虚作假，谎报命案，被免去局长兼党委书记职务，调离公安机关，一位主管刑侦的副局长和五位办案民警均被免职。

　　在开封市的政府网站上，至今仍能搜到《开封市公安机关2009年冬季命案攻坚纪略》的报道：2009年11月份以来，全市集中开展冬季命案攻坚，最大限度地侦破年内未破命案、往年命案积案，并确保在此期间新发生的命案全部侦破。2009年，全市共发生命案74起，侦破72起，命案破案率为97.3%。而这起谎报的命案即在此侦破之列。

　　与此同时，另一起震惊全国的冤案令河南公安机关更为被动。2010年5月9日，河南省高级人民法院认定赵作海故意杀人案系一起错案，宣告已服刑11年的赵作海无罪。赵称曾受到严重的刑讯逼供。

　　在急功近利地强调破案率时，它与冤假错案就有了某种必然的联系。一位从事20余年刑侦工作的刑警对《中国新闻周刊》说，所谓命案必破表达的是公安机关的决心和负责的态度，是必须去破，而非必定能破。

　　陈刚也告诉《中国新闻周刊》：“破案率已是很落后的考核手段，它更像是戴在警察身上的枷锁，为了应付上级指标，基层就会人为地添加水分。”

　　实际上，破案率有诸多不科学之处。陈刚举例说，某西部偏远地区若一年只发生两起命案，侦破一起，破案率为50%，某沿海地区发生100起，侦破80起，破案率就高达80%，“后者指标高是因为基数大，其实还有20起命案没有侦破，所以不能以这个指标作为参考，武断地得出后者好于前者。”

　　废除破案率只是时间问题

　　从对破案数量的激进追求到废除破案率的理性回归，河南警方的转向其实并不偶然。河南省公安厅对《中国新闻周刊》的采访回复中称，十项措施是为了全面落实中央政法委和公安部文件精神，解决公安执法实践中存在的突出问题，进一步加强和改进刑事执法办案工作，切实维护人民群众合法权益。废除破案率等不科学、不合理考评指标，是防止民警因办案指标和“限时破案”压力而刑讯逼供、办错案、办假案。

　　三中全会过后，公安部提出，将建立全国公安民警违纪违法12389专用举报电话及互联网举报平台，种种迹象表明，公安执法权将更大程度地接受来自社会的监督。

　　废除破案率以后如何督促民警的工作？河南省公安厅在回复中称，废除破案率只是“强化执法质量考评结果运用”的内容之一，警方将进一步健全完善执法办案考评标准，建立以规范执法为主线、以群众满意为主要目标、以各部门参与为基础、以信息化考核为主要手段的科学绩效考评体系。

　　在追求破案率的时代，排名末尾的单位不能参加各项评选，而十项措施更看重执法质量，规定年度内发生冤假错案的单位，直接评定为执法质量不达标单位，凡报评“全国优秀公安局”“全省先进公安局”以及报评全国、全省“优秀基层单位”的，执法质量考评结果必须是优秀。对所有执法人员及单位的表彰奖励，必须征求法制部门的意见，坚决杜绝“带病奖励”，确保奖励质量。

　　然而，除了对废除破案率的叫好声外，也有专家提出了质疑。河南财经政法大学教授史璞认为，作为基本工作指标的破案率取消后，或可出现有案不立，久拖不破的情况。“防止冤假错应该增加追责到底的规定，而单单取消破案的指标。”史璞对《中国新闻周刊》说。

　　但在中国政法大学教授阮齐林眼中，保证犯罪嫌疑人的合法权利还是提高破案效率是一种价值选择。依法办案是法治社会的基本价值，只有在这个前提才能考虑效率。“为了权利而牺牲效率，这是法治社会应该牺牲的代价。”

　　河南省公安厅相关人士称，取消破案率的考核参数后，取而代之的是“群众满意度”的考核标准，但具体内容并未透露。陈刚建议可考虑某些地方公安已实施的“三联单”制度，即群众报案后可凭报案单查询办案进展，如有不作为可进行投诉。在陈刚看来，公安目前利用多种现代化手段均能实现量化考核，任何执法流程都可在监管下实行，“当然，各地公安要因地制宜，但总比破案率的考核更为科学。”

　　长期研究刑侦的陈刚看来，早在2011年，公安部就曾下文严禁破案率排名，随着司法进步，全国公安机关取消破案率也只是时间问题，“十八届三中全会就是一个明确的信号。”陈刚说。